Государство утратило способность управлять чем-либо, кроме процесса отчётности

 

Унаследованное из 1990-х тотальное недоверие к поведению служащих привело к нагромождению механизмов отчётности

Мальгавко Алексей / PhotoXPress

В постсоветской истории российского государства можно выделить три периода. Период непродуктивной слабости в 1990-е гг., когда государство утратило способность контролировать насилие, правопорядок и налогообложение. Затем наступил период экономически продуктивного укрепления в первой половине 2000-х гг., когда была перезапущена судебная система, усилены и поставлены под контроль правоохранительные органы, упорядочено налогообложение, возвращена способность к регулированию. Сейчас государство переживает период непродуктивной централизации и избыточного регулирования, разрушительные экономические эффекты которых до недавнего времени купировались растущими доходами от сырьевого экспорта.

Динамика государства, ведущая его к саморазрушению, видна лучше всего в сфере охраны правопорядка, здоровья, при получении образования, т. е. там, где граждане получают блага и услуги в обмен на уплаченные налоги. В ситуации 1990-х, когда государству не хватало денег на зарплаты милиционерам, врачам и преподавателям, те кормились от своих полномочий. Иными словами, служащие продавали государственные ресурсы, имевшиеся в их распоряжении, – услуги безопасности, образовательные услуги и т.д. В этом было свое удобство – никто ничего не оформлял, поскольку государство как неплатёжеспособная инстанция было исключено из повседневных транзакций его же представителями. Но и качество услуг было, мягко говоря, непредсказуемым.

Нельзя не признать, что в 2000-е гг. были предприняты системные усилия по наведению порядка в государственных финансах и выполнению бюджетных обязательств. Государство начало предъявлять требования к работе тех, кому оно стало лучше платить. При этом политическая централизация, ограничение демократии, рост госкомпаний и другие хорошо наблюдаемые на макроуровне симптомы периода имели свой эквивалент и на микроуровне: бурный рост вертикальных механизмов контроля – «палочных» систем оценки по формальным критериям и размножение аппаратов контроля на нескольких уровнях. Его пик пришёлся на конец нулевых.

Участковый инспектор милиции (полиции) и участковый врач – два персонажа российской действительности, которым поручена основная работа по социальному контролю и предотвращению девиаций (с точки зрения социологии болезнь – это тоже девиация). К концу нулевых для них вводятся формализованные системы оценки и над ними вырастают несколько этажей управленческих надстроек. В 2007 г. была введена система «палочной» оценки работы участковых врачей, которая включала 28 показателей типа «снижение уровня госпитализации прикреплённого населения» или «число вновь выявленных больных артериальной гипертонией» с привязанными к ним баллами (приказ Минздравсоцразвития № 282 от 19.04.2007). В МВД «палочная» система закрепилась в 2005 г. (приказ № 650) и достигла своего пика в 2010 г. с введением 72 показателей оценки органа внутренних дел (приказ № 25). Сотрудники, включая участковых, оценивались по раскрываемости и состоянию преступности (например, числу преступлений, совершенных в общественных местах), о которых они же подавали сведения наверх.

Унаследованное из 1990-х тотальное недоверие к поведению служащих привело к нагромождению механизмов отчётности. В этом отношении – кто наблюдал, знает – участковые в погонах и в белых халатах ничем не отличаются. Выполнение содержательной работы (осмотр больного или места происшествия) занимает от силы пять минут, а потом еще минут 20–30 – заполнение многочисленных бумаг. Объём бумажной отчётности рос все эти годы пропорционально росту аппарата управления, который потреблял всё большую долю доходов государства. Аналогичные процессы наблюдались и в сфере образования.

Политика централизации управления и создания вертикальных механизмов контроля породила несколько типовых взаимосвязанных патологий.

Во-первых, ориентация работы не на результат, а на процесс и на вышестоящее начальство, которое оценивает этот процесс. Конечные потребители благ, производимых государством, выключены из процесса управления и не имеют возможности влиять на результат (могут только неформально).

Во-вторых, запретительно высокие издержки контроля: затраты на содержание управленческих аппаратов плюс издержки на создание отчётности, последняя может занимать до половины рабочего времени работника.

В-третьих, фальсификация отчётности, работа на формальные показатели, что ведёт к полной потере обратной связи и реальной картины (преступности, здоровья населения, уровня образования).

В итоге централизация и усиление вертикального контроля, которые вначале служили инструментом восстановления управляемости, привели государство к утрате способности управлять чем-либо, кроме процесса отчётности. Это, в общем, понятная диалектика, возникающая в отсутствие политической конкуренции и гражданского контроля за государством. Сокращение государственных доходов обнажает эти проблемы, и сейчас мы видим меры по сокращению аппаратов и числа госслужащих. Но при неизменной системе государственного управления это будет лишь небольшая количественная динамика, с некоторым лагом повторяющая колебания цен на нефть.

Сегодня, как и в конце 1990-х, на повестку дня должна быть поставлена новая реформа государственного управления. Для ее разработки надо признать, что потенциал централизации уже несколько лет как исчерпан и что необходим поиск новых распределённых моделей управления со встроенными механизмами гражданского контроля.

Автор – научный руководитель Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, профессор социологии права им. С. А. Муромцева

ecoaudit2015.06.18 19:52

Тема, затронутая автором правильная. Россия - становится страной макулатуры. На всех уровнях государства - кризис управления, шквал бумаг: регламентов, положений, порядков, нормативов и т.д. Главная задача чиновника - отписаться от проблем, создаваемых ему другими. Наверху бессмысленности работы гос.аппарата - прокуратура. Чиновник, по мнению прокуратуры, должен выдержать отпущенные законом сроки для выполнения своей функции, быстрее нельзя! Иначе - подозрение в коррупции. Т.е. рассмотреть вопрос в действительности можно за день, но по регламенту 1 месяц, вот и лежит бумага месяц, раньше нельзя. Один и тот же вопрос 15 лет назад решался за 2 часа, максимум день, сейчас уходят месяцы! Проверяет чиновник кого-то, должен найти нарушение, иначе опять подозрение в коррупции. Т.е. все проверяемые, априори, нарушители? А все чиновники - потенциальные коррупционеры? Кто это придумал? Все знают, что занимаются чушью, но притворяются. Какой-то "голый король" получается?

 

hzubov2015.06.18 18:55

Лет 10 назад заехал к приятелю, который служил в МВД Белоруссии. Тогда Лукашенко начал компанию против "бюрократизма", которая выразилась в необходимости подготовки письменных отчетов о "борьбе с бюрократизмом".

 

Лоханкин В.А.2015.06.18 10:31

Как у Райкина - "Дайте мне справку, что мне нужна справка о том, что мне нужна справка"...

 

Brainsуs2015.06.18 10:30

А гражданский контроль, стало быть, никаких показателей не потребует? 
Полагаю, что автор берется за проблему не с той стороны. 

Придумать эффективную систему контроля и управления больших бюрократических иерархических систем не так просто, тут метод народной стройки вряд ли сработает.
Как обычно, всё упирается в элиту - верхние этажи власти и общества, принимающие решения. Если туда попадают более-менее способные и мотивированные персоны, то и решения достаточно качественные и вся система функционирует и развивается на достаточно хорошем уровне. 
Если попали болваны, бездари или рвачи, то система деградирует и разваливается.

Кадры решают всё.

Вот на систему выдвижения кадров и надо смотреть. И тут повода для оптимизма действительно мало. 

Кто попадает в начальники? Ну кто-то. Кто-то попадает. Кто по мнению вышестоящего начальства, вполне способен работать под его руководством: хороший парень, многолетний сосед, знакомый, знакомый знакомого и т.д. Если он еще умеет складно языком работать и обосновать всё, что угодно с абсолютно уверенным видом, быстро отчитаться - то и нормально.

И хорошо еще, если попадётся лентяй, а если активный дурак - то это просто караул.

Активный дурак может быстро и эффективно прикончить любую контору, фирму и страну. В России этот субъект свирепствует уже более 100 лет, так как бюрократическая система, видимо, имеет слабую встроенную "защиту от дурака", обычно предусматриваемая в любой сложной технической системе. Правда, было исключение - сталинское время, но там система формирования кадрового корпуса отличалась крайней жестокостью, буквально, на выживание - или грудь в крестах, или голова в кустах - да и сам Сталин был далеко не дурак, прекрасно понимал слабую сторону тогдашнего режима - субъективизм в подборе кадров, что, впрочем, режим не спасло и активный дурак таки страну, ставшую сверхдержавой, быстро прикончил после смерти демиурга.

Проблема и сейчас актуальна. К сожалению, демократически её решить не смогли: гласность, свободные выборы и пр. вовсе не улучшили ситуацию с кадрами, напротив, выдвинули из партийных и народных масс новую плеяду очередных активных борцов за народное счастье, которые взялись за дело довольно решительно, свергли старую номенклатуру, заняли освободившиеся вакансии и поделили лакомые кусочки собственности. 

Видимо, остается уповать только на свободный рынок, который рано или поздно породит тип руководителя (в том числе и олигарха), в котором будет необходимый баланс между активностью и умом. Просвещенная олигархия, пресловутый истеблишмент, в целом неплохо справляется, скажем, в англо-саксонских странах. Что касается демократии, то на уровне местного самоуправления она, конечно, крайне нужна.

 

Ворочун2015.06.18 09:22

Рост отчётности - это только часть проблемы. Другая часть - это бесконечно растущие запросы центрального аппарата на дополнительную, если так можно сказать, отчётность. Ту, которая совершенно не предусмотрена ни Росстатом, ни даже ведомственными приказами. "А пришлите-ка нам такую-то справочку" - пишут из центра на места. И вал таких неправомерных запросов уже просто захлёстывает территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Не меньший поток льётся и из органов власти субъектов федерации. Будь моя воля, я бы сокращение управленческого аппарата начинал именно с тех подразделений, которые генерируют такие запросы на дополнительную отчётность. Люди в этих структурах просто не знают, чем себя занять, элементарно ищут работу, чтобы доказать свою "нужность".

 

vshper2015.06.18 09:11

В целом всё так, но недостаточно системно. Плюс автор совершенно напрасно ссылается на 90-е годы: тотальное отсутствие доверия вовсе не болезнь 90-х. Это болезнь тоталитарного строя, построенного в конце 20-х годов, и так не преодоленного до сих пор. И это недоверие распространяется вовсе не только на служащих - у нас никто никому не доверяет, за исключением ближайших родственников (исключения, конечно, есть, но их мало). Кроме того, следовало бы обратить внимание на ещё одно следствие последних 15 лет: тотальный рост некомпетентности руководящих кадров, отбираемых исключительно по принципу личной преданности. Рост бумажной бюрократии помимо других причин связан и с тем, что большинство нынешних начальников не в состоянии контролировать проблемы по существу - зато можно увеличивать число показателей и формализацию процесса их контроля. Реформа системы госуправления ничего не даст, если её будут проводить те же люди, какие создали действующую систему...

 

Мих.Дм.2015.06.18 08:27

"Отсутствие политической конкуренции и гражданского контроля за государством" - Даже ротации кадров нет, не говоря уже о конкуренции. Результат - неэффективное расходование ресурсов, бедное, больное и бесправное население.